CNRI, CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

SenePlus publie tout au long de cette semaine, en quatre parties, l'intégralité du rapport général de la Commission nationale de réforme des institutions (CNRI) afin de mettre à l'ordre du jour du calendrier électoral l'ensemble des mesures préconiées par ce creuset citoyen de rénovation de l'armature institutionnelle du Sénégal. Ci-dessous, la troisième partie (3/4).

I-CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Compte tenu des résultats des diverses et larges consultations auxquelles elle a procédé, dont les résultats sont analysés dans la partie précédente, des avis des experts qu’elle a sollicités ainsi que des réflexions de ses membres au cours de plusieurs réunions et séminaires, la CNRI est arrivée aux conclusions qui suivent sur les points soulevés dans la lettre de mission du Président de la République en date du 28 novembre 2012.

I-1.CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS SECTORIELLES

1. La consolidation de l’État de droit

L’État de droit est celui où l’État est soumis aux normes juridiques, au même titre que les citoyens, sous le contrôle d'une justice indépendante et impartiale. Il suppose l’existence de normes juridiques hiérarchisées, de recours à la disposition des administrés et de juridictions pour faire respecter le Droit.

Pour une consolidation de l’État de Droit au Sénégal, la CNRI propose un système judiciaire à la tête duquel se trouve une Cour constitutionnelle, aux pouvoirs renforcés, assurant un meilleur contrôle de la constitutionnalité des lois et garantissant la primauté de la Constitution. Ce qui contribue à un meilleur respect de la hiérarchie des normes juridiques. L’initiative d’un contrôle a priori est étendu aux citoyens qui disposent désormais du droit de saisine.  En proposant la création de la Cour Constitutionnelle, la CNRI a entendu renforcer, élargir et clarifier les compétences du Juge constitutionnel, ce qui devrait conduire à moins de déclarations d’incompétence. Le contrôle a posteriori s’effectue par voie d’exception. A cet égard, la CNRI vise l’instance d’appel et non plus le niveau de la juridiction suprême où l’on peut soulever une exception d’inconstitutionnalité. Désormais, à l'occasion d'une instance en cours devant une Cour d’Appel, il peut être soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ou est contraire aux engagements internationaux du Sénégal. Le cas échéant, la Cour d’Appel apprécie et transmet, s’il y a lieu, l’exception soulevée au Conseil d’État ou à la Cour de Cassation. Si le Conseil d’État ou la Cour de Cassation estime le renvoi nécessaire, la Cour Constitutionnelle se prononce dans un délai de deux mois. Si la Cour estime que la disposition dont elle a été saisie n’est pas conforme à la Constitution, il ne peut plus en être fait application.

La CNRI préconise le renforcement du dispositif des droits et libertés qu’elle propose de placer sous la surveillance d’un juge spécifique, le juge des libertés qui devrait pouvoir ordonner des mesures provisoires mais rapides tendant à préserver les droits du demandeur, s’il estime, comme le soutient ce dernier, que ses droits fondamentaux ont été violés. Dans le même ordre d’idées, l’intérêt à agir devant les juridictions compétentes est reconnu aux organisations de défense des droits humains et environnementaux dans les affaires qui touchent aux droits, libertés et biens publics. La CNRI propose en outre le principe de la présence de l’avocat ou une personne de son choix, après vingt-quatre heures de garde à vue et le renforcement des droits de la personne qui y est soumise.

Soucieuse de rapprocher davantage la justice du justiciable, la CNRI a proposé le rapprochement du juge de l’excès de pouvoir du justiciable soit par la création d’un ordre administratif de juridictions (Tribunaux administratifs, Cours administratives d’appel, Conseil d’État), soit par la déconcentration du contentieux de l’excès de pouvoir aux niveaux régional et départemental. Elle est partie du constat de l’éloignement de la Justice par rapport au justiciable en ce qui concerne le contentieux de l’excès de pouvoir. Il est vrai qu’avec le système d’unité de juridiction, il n’existe qu’un seul ordre de juridiction avec les mêmes juges qui sont compétents aussi bien en matière administrative qu’en matière judiciaire. Cela n’est vrai qu’en matière de plein contentieux à travers lequel, le juge du tribunal régional est compétent en toute matière. En ce qui concerne l’excès de pouvoir, on note un éloignement du juge par rapport aux justiciables, surtout du monde rural, dans la mesure où l’unique juge compétent se trouve à Dakar : c’est la Cour suprême, juge en premier et dernier ressort de l’excès de pouvoir des autorités exécutives à travers sa chambre administrative. Il faut rappeler que le recours pour excès de pouvoir est un recours contentieux par lequel tout intéressé peut demander au juge compétent d’annuler un acte administratif pour violation de la légalité. Au Sénégal, le recours pour excès de pouvoir est consacré par la Constitution en son article 72 modifié et complété par la loi constitutionnelle 2008-33 du 07 août 2008 et également par la loi organique n°2008-35 portant création de la Cour Suprême.

2. L’équilibre des Pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire 

La CNRI estime que les nombreux dysfonctionnements notés dans l’exercice du pouvoir trouvent leur source dans l’aménagement du pouvoir d’État qui consacre une concentration de l’autorité au niveau de l’Exécutif. Ainsi, elle préconise le renforcement de l’indépendance des Pouvoirs législatif et judiciaire et une meilleure distribution des responsabilités au sein de l’Exécutif pour un meilleur équilibre.

La CNRI propose que le président de la République demeure le chef de l’Exécutif. Il détermine la politique de la Nation. Il dispose de pouvoirs propres qu’il exerce sans contreseing mais aussi d’autres qu’il ne peut exercer que sur proposition soit du Premier ministre soit d’autres instances comme le Conseil Supérieur de la Magistrature. Parce qu’il incarne l’unité et la cohésion nationales, il ne doit plus être Chef de parti dès qu’il entre en fonction.

Si la CNRI estime que pour des raisons liées à la stabilité des institutions, il est souhaitable que le gouvernement dispose au niveau du Parlement d’une majorité de soutien, il y a lieu d’écarter les risques d’abus de majorité par la création des conditions de participation effective de l’opposition parlementaire au travail législatif. Celle-ci est dotée d’un statut et la présence effective au sein du bureau lui est garantie. C’est ainsi que l’un des postes de Vice-président, au moins, est réservé à l’Opposition parlementaire. En outre, les postes de Questeur et de président de la Commission de contrôle et de comptabilité sont obligatoirement répartis entre la majorité et l’opposition parlementaires. Il en est de même des fonctions de Président et de Rapporteur de la Commission des Finances.

La CNRI préconise une meilleure maitrise par le Parlement de son ordre du jour. C’est ainsi qu’elle propose que dix jours de séance par mois soient réservés par priorité, et dans l'ordre que le gouvernement aura fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour ; que six jours de séance par mois soient réservés par priorité et dans l'ordre fixé par l’Assemblée nationale au contrôle de l'action du gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques ; que deux jours de séance par mois soient réservés à un ordre du jour arrêté par l’Assemblée nationale à l'initiative des groupes de l'opposition et des députés non-inscrits et qu’ un jour de séance par quinzaine au moins soit réservé par priorité aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement.

La CNRI a identifié la faiblesse des capacités et quelques artifices juridiques liés à la rationalisation du parlementarisme comme entraves à l’exercice des missions du parlement, notamment le vote de la loi et le contrôle de l’action gouvernementale. L’exercice de ces missions fait l’objet d’un encadrement trop rigide au point de rendre sa mise en œuvre difficile. C’est ainsi que pour atténuer les conditions de recevabilité des propositions de loi ou des amendements des députés, la CNRI préconise que les propositions ou amendements des députés soient aussi recevables lorsqu’ils sont accompagnés de mesures d’économies équivalentes sur les dépenses éventuelles en plus des propositions de recettes compensatrices. De plus, le Parlement assumera dorénavant une fonction d’évaluation des politiques publiques. 

Pour le renforcement des capacités des députés, la CNRI opte pour le recrutement d’assistants parlementaires avec des profils et un mode de sélection et d’évaluation à étudier sérieusement. Elle en appelle également à la consécration du principe selon lequel l’Administration, tout en étant sous l’autorité de l’exécutif, est à la disposition de tous les autres Pouvoirs publics et notamment le Parlement.

Pour le Judiciaire, la CNRI recommande les réformes ci-dessous énumérées, devant permettre aux magistrats d’assumer pleinement leurs missions dans l’impartialité, l’équité et l’indépendance.

3. Le renforcement de l’indépendance de la Justice

Seule une justice indépendante à l'égard des Pouvoirs législatif et exécutif est en mesure de garantir un État de droit.L’indépendance de la Justice a toujours été formellement proclamée mais n’a pas toujours été vécue surtout en ce qui concerne les magistrats du parquet. La CNRI recommande quatre mesures aux fins de renforcer l’indépendance de la Justice.

A l’égard des magistrats du parquet, il est nécessaire de redéfinir l’autorité évoquée à l’article 6 du statut de la magistrature qui dispose que « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du Garde des Sceaux, ministre de la Justice… Ils peuvent être affectés sans avancement par l’autorité de nomination d’une juridiction à une autre s’ils en font la demande ou d’office dans l’intérêt du service, après avis du Conseil supérieur de la Magistrature ». Cette autorité ainsi déclinée a pu, par le passé, constituer le fondement des « instructions » données au Parquet. Celles-ci sont désormais écartées avec le renforcement des pouvoirs du Conseil supérieur de la Magistrature mis à l’abri de toute intervention politique et qui gère entièrement la carrière des magistrats (voir infra).Désormais les rapports entre le judiciaire et l’exécutif perdent toute dimension hiérarchique et se limitent à des liens administratifs et fonctionnels.

A l’égard des magistrats du siège, il faut respecter le principe de l’inamovibilité des magistrats du siège (article 5 de la loi organique n° 92-27 du 30 mai 1992 modifiée portant statut de la magistrature) qui signifie que ces derniers ne peuvent recevoir une affectation nouvelle, même par voie d’avancement, sans leur consentement préalable. Par le passé, ce principe a été souvent contourné à travers le recours aux nécessités de service qui peuvent justifier le déplacement du magistrat du siège surtout que, pour le Conseil d’État, l’autorité de nomination n’a pas à donner d’élément d’appréciation de nature à établir une quelconque nécessité de service (CE, 18 avril 2002, Mbacké Fall et autres). Le recours à la formule d’intérim a également contribué à vider de sa substance le principe de l’inamovibilité. Par conséquent, il devrait faire l’objet d’un encadrement strict.

Il faut, par ailleurs, rendre au juge d'instruction son pouvoir d’appréciation de l’opportunité de décerner ou non un mandat de dépôt, quelle que soit l’infraction.

Pour garantir la séparation des pouvoirs, le Conseil Supérieur de la magistrature est autrement composé. Celui-ci est l’organe de gestion de la carrière des magistrats. Le Président de la République et le Ministre de la justice n’en sont plus membres. Il s’agit de tirer toutes les conséquences du passage de la Justice du statut d’autorité (voir l’article 59 de la Constitution du 26 août 1960) au statut de Pouvoir. L’article 88 de la Constitution du 22 janvier2001 reprend pratiquement les dispositions de l’article 80 de la Constitution du 7 mars 1963 en énonçant un Pouvoir judiciaire, indépendant du Pouvoir législatif et du Pouvoir exécutif. Le Président de la Cour Constitutionnelle préside le Conseil Supérieur de la Magistrature. Outre le Président de la Cour Constitutionnelle, son président et deux personnalité de haut rang, désignées respectivement  par le Président de la République et le Président de l’Assemblée nationale, le Conseil Supérieur de la Magistrature est composé, au titre des membres de droit, du Président du Conseil d’État, du Premier Président de la Cour de Cassation et du Procureur général près ladite Cour, des Premiers Présidents des Cours d’Appel et des Procureurs généraux près lesdites Cours et, au titre des membres élus, d’au moins un nombre égal de membres choisis conformément aux dispositions prévues par la loi organique sur le Conseil Supérieur de la Magistrature.

Le Conseil Supérieur de la magistrature veille au bon fonctionnement de la justice. Il examine et sanctionne, s’il y a lieu, les détentions préventives abusives, les défauts ou insuffisance de motivation des décisions de justice ainsi que les lenteurs préjudiciables constatées dans leur mise à disposition.

Il y a lieu de placer la Cour constitutionnelle au sommet de la hiérarchie judiciaire et de renforcer ses pouvoirs. A ce titre, elle assume des missions d’intégration et d’unification du système. Elle connaît de la constitutionnalité des lois et des engagements internationaux, des conflits de compétence entre l'Exécutif et le Législatif, des conflits de compétence entre le Conseil d'État et la Cour de Cassation, ainsi que des exceptions d'inconstitutionnalité soulevées devant la Cour d’Appel, le Conseil d'État ou la Cour de Cassation. Elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. La Cour Constitutionnelle peut être saisie pour l’interprétation des dispositions de la Constitution. Elle est gardienne de la Constitution.

Pour renforcer son indépendance, il importe de consacrer le principe d’une origine diversifiée des membres de la cour constitutionnelle qui seraient nommés par le Président de la République sur proposition d’instances diverses. Leur nombre passe par ailleurs de cinq (5) à sept (7).

4. Le renforcement et la protection des libertés publiques 

La Constitution de 2001 a la particularité d’avoir consacré les principales normes caractéristiques de l’État de droit moderne. Il n’est guère de libertés et droits qui n’aient été proclamés. La République du Sénégal garantit à tous les citoyens les libertés civiles et politiques que sont la liberté d'opinion, la liberté d'expression, la liberté de la presse, la liberté d'association, la liberté de réunion, la liberté de déplacement et la liberté de manifestation. Il est consacré dans cette Constitution la séparation et l'équilibre des pouvoirs conçus et exercés à travers des procédures démocratiques, le respect des libertés fondamentales et des droits du citoyen comme base de la société sénégalaise, le respect et la consolidation d'un État de droit dans lequel l'État et les citoyens sont soumis aux mêmes normes juridiques sous le contrôle d'une justice indépendante et impartiale. L’analyse révèle cependant un décalage entre ce qui est formellement proclamé et ce qui est effectivement mis en œuvre et donc, vécu par le citoyen.

La CNRI s’est efforcée en conséquence de renforcer le dispositif des droits et libertés et créer les conditions d’effectivité de leur jouissance par l’aménagement de mécanismes supplémentaires de protection. C’est ainsi que pour rendre effectif le droit de manifestation, les délais pour notifier une interdiction doivent être suffisants pour permettre l’exercice de recours.  En outre les interdictions en la matière doivent être clairement motivées. Concernant les personnes vivant avec un handicap l’État et les collectivités publiques doivent leur garantir un libre exercice de leurs droits et les préserver de l’abandon moral, de la discrimination, de la marginalisation et de la stigmatisation. De surcroit, il est recommandé que la Cour des Comptes fasse annuellement un rapport sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la loi d’orientation sociale, dans ses volets liés à l’emploi, l’accès aux infrastructures (notamment scolaires, sanitaires, etc.), la mise aux normes des équipements sociaux (transport, etc.).

En matière de garde à vue, le principe qu’il s’exerce sous le contrôle du Procureur de la République a été réaffirmé. Il est immédiatement informé de la mesure et tout abus commis à ce stade peut valoir à leur auteur des poursuites pénales ou disciplinaires devant les instances compétentes. La personne gardée à vue doit être informée de ses droits, notamment le droit au silence, le droit à un examen médical et le droit de se faire assister, au terme des premières vingt-quatre heures de garde à vue par un avocat ou, à défaut, par une personne de son choix. La personne gardée à vue doit être informée de la nature de l'infraction sur laquelle porte l’enquête, ainsi que de son droit, en cas de remise en liberté, de connaître la suite de la procédure.

La CNRI a aussi proposé que tous les citoyens aient le droit d'adresser des pétitions aux autorités en vue de défendre leurs droits ou de dénoncer, s’il y a lieu, les actes illégaux ou les abus de pouvoir. La CNRI a également proposé, pour une meilleure protection des droits et libertés, l’institution d’un juge des libertés chargé de statuer dans les meilleurs délais sur les actes suspectés d'illégalité ou d'atteinte aux libertés fondamentales et la reconnaissance de l’intérêt à agir des organisations de défense des droits humains et environnementaux devant les juridictions compétentes dans les affaires qui touchent aux droits, libertés et biens publics. En effet, l’intérêt à agir des groupements a toujours soulevé des problèmes au Sénégal. Il n’est admis que pour attaquer en justice les actes individuels concernant un de leurs membres à condition que ces groupements aient reçu un mandat spécial. La CNRI propose également que les personnes morales puissent saisir la Cour constitutionnelle d’un recours lorsqu’une mesure d’ordre législatif ou réglementaire leur paraît porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine.

La CNRI considère, enfin, qu’on ne peut proclamer  la séparation des Pouvoirs au préambule et dans le corps de la Constitution, érigerla  présomption d'innocence comme principe de droit, rappeler que l’indépendance du Judiciaire c’est la latitude laissée aux magistrats de se prononcer sans interférence d’aucun Pouvoir et en toute liberté de conscience sur les questions qui leur sont soumises, renforcer l'indépendance du juge instructeur dans l'exercice de ses fonctions et admettre que ce dernier soit tenu, sur réquisition du parquet, de décerner mandat de dépôt contre toute personne inculpée de délits aussi insuffisamment définis que ceux prévus à l’article 80, alinéa 1 du code pénal (Cf. article 139 du code de procédure pénale). Il est vrai qu’en introduisant en 1999 l’obligation pour le Procureur de motiver dûment ses réquisitions, un pouvoir d’appréciation venait d’être implicitement conféré au juge d’instruction qui n’était lié que si la réquisition était écrite et dûment motivée. La CNRI estime qu’il y a lieu de supprimer l’alinéa 1 de l’article 80 du code pénal et, par ailleurs, de rendre au juge d'instruction son pouvoir d’appréciation de l’opportunité de décerner ou non un mandat de dépôt, quelle que soit l’infraction.

La CNRI, en proposant que les dispositions touchant aux libertés fondamentales de la personne humaine ne puissent être révisées que par voie référendaire, a entendu leur apporter une protection supplémentaire.

5. L’approfondissement de la démocratie représentative et participative  

La souveraineté appartient au peuple et la Constitution lui assigne des fonctions constitutionnelles : la désignation des titulaires de l’autorité politique (élection), la participation à certaines décisions politiques (référendum) et la participation à la vie politique par l’intermédiaire des partis politiques. Dans la démocratie représentative, le peuple exprime sa volonté par l'intermédiaire de représentants élus à qui il délègue ses pouvoirs. La pratique révèle cependant une tendance qui consiste à reléguer le peuple au rang de faire-valoir…démocratique. Des décisions sont arrêtées et exécutées sans concertation ni même parfois information du peuple ; des consultations référendaires sont parfois organisées sans que les citoyens ne soient mis en situation de comprendre le contenu du ou des textes qu’ils doivent valider ; l’expression du suffrage est faussée par le trucage d’élections…

La CNRI, partant du fait que le peuple est la source de tout pouvoir dans une démocratie, recommande une consolidation de la démocratie participative. Le citoyen ne doit plus être considéré comme un usager passif du service public ou un simple faire-valoir. Il doit disposer du droit d’initiative en matière législative et référendaire mais aussi du droit d’initier des pétitions. L’approche participative est reflétée à travers l’érection en principe constitutionnel de la concertation avec les secteurs directement concernés de la Nation pour tout projet d’acte juridique ou de décision portant orientation ou réorientation des options fondamentales des politiques publiques. Cela va de l’implication et de la responsabilisation de certains secteurs dès la conception des programmes ou projets à la consultation des populations par l’État en passant par le développement d’instruments de participation mais également de contrôle citoyen de la gestion des affaires publiques.

Il doit y avoir la certitude que le système électoral comporte des règles et procédures garantissant la transparence et la sincérité des élections, l’objectif étant de contribuer à refléter de manière fidèle les opinions exprimées et qui doivent être traduites de façon correcte en voix ou en sièges. Le mode d’élection des députés doit être revu. Le souci d’avoir des scrutins plus transparents et plus démocratiques justifie la constitutionnalisation de l’Autorité de Régulation de la démocratie qui a pour mission le contrôle et la supervision de l’ensemble du processus électoral ou référendaire, de l’inscription sur les listes électorales jusqu’à la proclamation provisoire des résultats.

La CNRI recommande la reconnaissance des candidatures indépendantes aux élections locales mais aussi leur encadrement pour écarter toute dérive.

La Proposition de création d’un Conseil National des Collectivités locales et d’un Conseil consultatif des sénégalais de l’extérieur par la CNRI n’a d’autre justification que celle de consolider la démocratie participative et de favoriser une meilleure prise en compte des affaires locales et de celles de la diaspora dans les politiques et programmes publics. Le Conseil National aura à faire des propositions au Gouvernement sur toute question concernant l’amélioration du fonctionnement des collectivités locales et celle de la qualité de la vie des citoyens et la préservation de l’environnement. Le Gouvernement sera tenu de saisir, pour avis, le Conseil National sur tout projet de loi relatif à la création, à la délimitation, au fonctionnement ou à la dissolution des collectivités locales.

En ce qui concerne le Conseil consultatif des sénégalais de l’extérieur, il devra être saisi par le Gouvernement ou l’Assemblée nationale sur toutes les lois ou dispositions réglementaires touchant la condition de vie des sénégalais de l’extérieur, partie intégrante de la Nation sénégalaise, ainsi que sur les questions relatives à leur participation au développement du pays et à leur réinstallation à leur retour.

6. Le renforcement de la décentralisation et de la déconcentration 

L’expérience de décentralisation au Sénégal remonte à la période coloniale plus précisément à 1872 avec la création des communes de Saint-Louis et de Gorée. En vérité, le mouvement communal est même plus ancien dans la mesure où, dès l’année 1778, la ville de Saint Louis avait un maire élu. En 1880, Rufisque fut érigée en commune et Dakar le sera en 1887. Ce mouvement s’est poursuivi jusqu’à l’accession du Sénégal à l’indépendance. A partir de ce moment, les autorités ont opté pour une politique de décentralisation progressive et prudente.

Si l’on se limite aux simples aspects formels, la décentralisation est une réalité incontestable au Sénégal mais elle tarde à être concrétisée par un exercice effectif, par les collectivités locales, des compétences qui leur ont été transférées. L’insuffisance des ressources financières en constitue le principal facteur explicatif.

Aux termes de l’article 6 de la loi 96-07 précitée, les transferts de compétences par l'État doivent être accompagnés au moins du transfert concomitant aux régions, communes et communautés rurales des moyens et des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences.

La CNRI estime que le respect strict de cette disposition aurait donné un montant très largement supérieur à celui du fonds de dotation de la décentralisation. Elle recommande une hausse substantielle du niveau des transferts financiers de l’État aux collectivités locales et plus particulièrement l’augmentation substantielle du Fonds de Dotation de la Décentralisation dont l’enveloppe actuelle est très en deçà de son niveau normal. Aux termes de l’article 58 du texte sus visé ce fonds créé par la loi des finances devait recevoir une dotation représentant un pourcentage donné de la taxe sur la valeur ajoutée perçue au profit du budget de l'État. Son montant ne devait pas être inférieur à une proportion des recettes totales de l'État, hors emprunts et aides extérieures fixé chaque année, compte tenu de l'évolution des transferts de compétences, par la loi de finances.

La déconcentration consiste à donner compétence à des organes qui exercent leurs fonctions dans une circonscription déterminée tout en demeurant soumis à un pouvoir hiérarchique. Elle pose ainsi le problème des limites de la circonscription et de sa place dans l’administration du territoire.

Si l’on admet que parmi les caractéristiques qu’une politique de déconcentration doit présenter, figurent en bonne place la pertinence du découpage territorial et les mesures d’accompagnement nécessaires au bon fonctionnement de l’échelon déconcentré, on perçoit l’impact négatif de tout choix mal opéré à cet égard. Aussi la CNRI recommande-t-elle la correction de certaines incohérences ou distorsions notées dans le passé dans le découpage de collectivités locales et qui n’a pu être guidé par aucune rationalité. Elle recommande, qu’à l’instar des collectivités locales qui ne doivent désormais être établies que sur la base de critères objectifs de viabilité économique et d’homogénéité géographique, qu’il en soit ainsi pour les circonscriptions administratives déconcentrées qui doivent être créées après étude sérieuse et des concertations avec les populations concernées de manière à obtenir une répartition rationnelle des pouvoirs au sein de l’État, entre les niveaux central et déconcentré.

7. La protection et la promotion des valeurs positives de notre société 

La CNRI a fait le constat d’un dépérissement inquiétant des vertus de la citoyenneté, du civisme, de l’éthique, du respect du bien commun, du sens de la responsabilité et de la solidarité. Des actes d’incivisme, d’indiscipline et de défiance vis-à-vis de l’autorité étatique sont de plus en plus notés. Il en est, également ainsi de la promotion d’« anti-valeurs » préjudiciable à la bonne éducation de la jeunesse.

La CNRI admet que la jeunesse, aujourd’hui, mérite d’être entendue, elle veut sa place dans la société et elle tient à l’occuper. Elle a montré qu’elle peut être suffisamment responsable pour mener son combat contre l’injustice, l’arbitraire, le pouvoir tyrannique. La CNRI estime, tout autant, que le peuple sénégalais a le devoir de rester enraciné dans ce qu’il y a de meilleur dans nos valeurs culturelles et celles, morales et spirituelles du patrimoine commun de l’humanité.Le respect des personnes âgées, le sens de l’honneur et de l’hospitalité, les égards et la considération dus aux autorités et institutions de la République, les comportements empreints de dignité constituent des valeurs à sauvegarder.

La CNRI estime que démocratie ne doit rimer ni avec anarchie ni avec défiance de l’autorité, incivisme et indiscipline caractérisés, chantages, menaces ou offenses aux institutions qui incarnent le Pouvoir. La CNRI a fait le constat de l’existence de plus en plus visible de comportements de défiance vis-à-vis de l’autorité étatique. Elle rappelle la double acception de la notion d’État, qui correspond à un mode d’organisation sociale territorialement défini et à une autorité politique chargée de faire respecter la loi L’autorité de l’État doit être restaurée dans le strict respect du principe de la hiérarchie des normes en général, du monopole de l’édiction de la règle de droit et de l’emploi de la force publique. Cela passe par des décisions mûries et justifiées, bien étudiées et bien motivées, qui ne découlent ni d’une improvisation ni d’une précipitation, précédées, dans la mesure du possible, d’une concertation avec les secteurs directement concernés. Le temps d’une concertation authentique coûte souvent moins cher que celui d’un recul forcé consécutif à une décision solitaire.

La CNRI estime enfin que l’exemplarité des dirigeants ne doit souffrir d’aucune limite à quelque niveau où ils se situent, particulièrement dans la vie publique. L’engagement politique n’exclut pas l’éthique ni la vérité. La mise à l’écart des valeurs éthiques et de la vérité, leur absence ou leur mépris dans les relations entre les hommes favorisent la suspicion, la crise de confiance et privilégient les rapports de force et la violence. L’éthique, valeur cardinale de notre société doit constituer la norme structurante du fonctionnement de toutes les institutions et de l’administration, de la gestion du patrimoine public et du rapport à la nature. Les dirigeants doivent faire montre de courtoisie dans leurs rapports avec les administrés, d’humilité et de transparence dans leurs actions de tous les jours. Le comportement de ceux qui servent l’État doit être exempt de toute arrogance. L’équité et le mérite doivent servir de critères pour assurer un traitement égal de tous les citoyens devant le service public, qu’il s’agisse de recrutement ou de carrière d’un agent public, d’accès à l’information ou à une prestation de qualité en faveur d’un usager. Par souci d’équité, l’égal accès aux emplois publics doit être garanti à tous. Les recrutements d’agents publics s’effectuent par des procédures publiques de concours ouverts et transparents.

8. La promotion de la bonne gouvernance, de la transparence et de l’éthique dans la gestion des affaires publiques ainsi que la culture de l’imputabilité  

La bonne gouvernance se présente difficilement comme une réalité sans un système de contrôle complet mais aussi efficient. Le paradoxe, au Sénégal, c’est qu’il existe une multiplicité de corps de contrôle dont l’efficacité n’est pas avérée du fait d’un régime juridique et d’un positionnement institutionnel qui ne favorisent pas toujours l’exercice en toute indépendance de leurs missions, la coordination de leur action et le suivi adéquat de leurs recommandations.

La CNRI recommande un réaménagement du dispositif de contrôle autour de la Cour des Comptes, de la Vérification Générale d’État -VGE-, de l’Office National de lutte contre la fraude et la corruption –OFNAC-, de l’Autorité de régulation des marchés publics –ARMP de la Cellule Nationale de Traitement des Informations Financières –CENTIF-, et une meilleure coordination avec les systèmes de contrôle interne.

La Cour des Comptes est l’institution supérieure de contrôle des finances publiques. Elle définit les normes, outils et procédures relatifs au système de vérification et de contrôle de l’État et des Collectivités publiques et assure la coordination entre les organes de contrôle, la dissémination des rapports de contrôle des services internes et de la Vérification générale d’État. La Cour des Comptes vérifie la régularité des recettes et des dépenses et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'État ou par les autres personnes morales de droit public. Elle assure la vérification des comptes et celle de la gestion des entreprises publiques et des organismes à participation financière publique majoritaire. Elle s’assure du respect effectif des priorités sectorielles et évalue le degré de réalisation des équilibres géographiques.

La Vérification générale d’État serait chargée de contrôler, dans tous les services publics de l’État, l’observation des lois qui en régissent le fonctionnement administratif, financier et comptable, d’apprécier la qualité de l’organisation et du fonctionnement de ces services, de vérifier l’utilisation des finances publiques et la régularité des opérations des administrateurs, des ordonnateurs et de tous comptables publics.

L’Office national de lutte contre la corruption veille à la promotion et à l'effectivité de la transparence et de la bonne gouvernance dans la gestion des affaires publiques. Il étudie les cas de corruption active ou passive.

L’Autorité de régulation des marchés publics a pour mission d’assurer la régulation du système de passation des marchés publics et des conventions de délégation de services publics. Elle a pouvoir d’initier toute investigation relative à des irrégularités ou des violations à la réglementation communautaire et de faire réaliser des audits techniques et/ou financiers en vue de contrôler et suivre la mise en œuvre de la réglementation en matière de passation, d’exécution et de contrôle des marchés et conventions de service public.

La Cellule Nationale de Traitement des Informations Financières collecte, analyse et traite des renseignements financiers propres à établir l’origine des transactions, ou la nature des opérations objets des déclarations de soupçons des assujettis.

La CNRI préconise une aggravation des sanctions financières, pénales et administratives applicables en cas d’infraction à la législation financière mais aussi que l

9. La stabilité institutionnelle

L’instabilité institutionnelle peut résulter soit du jeu des rapports entre l’Exécutif et le Législatif, soit, à l’intérieur de l’Exécutif, des décisions du Président de la République qui dispose du pouvoir discrétionnaire de nommer et de mettre fin aux fonctions de chef du Gouvernement, soit d’un usage abusif de la révision constitutionnelle.

Dans les rapports entre l’Exécutif et le Législatif, la stabilité institutionnelle est une réalité incontestable au Sénégal mais elle est réalisée au détriment de l’équilibre et d’une séparation réelle des Pouvoirs. En effet, l’aménagement institutionnel du pouvoir d’État donne une prééminence au chef de l'État. Il y a une concentration des pouvoirs au niveau de l’Exécutif dominé par le Président de la République qui assume la totalité du Pouvoir exécutif et qui exerce même, du fait de la prédominance de son parti, un certain contrôle sur le législatif. La constitutionnalisation de l’institution gouvernementale en 2001 et l’accroissement des pouvoirs du premier Ministre étaient perçus comme devant contribuer à équilibrer les Pouvoirs. Dans les faits, cela n’a jamais entamé la prépondérance présidentielle, d’abord parce qu’il y a une concordance entre majorité présidentielle et majorité parlementaire. C’est justement cette concordance de majorités qui assure la stabilité institutionnelle. Mais celle-ci est obtenue au détriment d’un ordonnancement institutionnel garantissant une mise en œuvre effective des principes de transparence, de responsabilité et de reddition de compte, une jouissance réelle des droits et libertés, une vie démocratique véritable. La démocratie est un système où tout pouvoir fait face à d’autres pouvoirs disposant de la « faculté d’empêcher ».

La CNRI, ayant constaté que la stabilité institutionnelle repose essentiellement sur la concordance entre majorité présidentielle et majorité parlementaire, a estimé devoir prévoir l’hypothèse inverse d’une non-concordance entre les majorités présidentielle et parlementaire pour éviter dans ce cas toute possibilité de crise institutionnelle. Celle-ci pourrait découler du fait que celui qui détermine la politique de la nation et qui a l’initiative des lois ne dispose pas d’une majorité de soutien au Parlement. La CNRI propose que soit prévue dans la Constitution cette éventualité. Dans ce cas, il est donc prévu que le Premier Ministre soit nommé par le président de la République sur une liste de trois (3) personnalités proposée par la majorité parlementaire. Il revient alors au Premier Ministre de déterminer et de conduire la politique de la Nation. Il a, avec les députés, l’initiative des lois. Le Président de la République garde cependant toutes ses autres prérogatives. Il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des institutions. Il exerce certains pouvoirs sur proposition du Premier Ministre. Il met fin aux fonctions du Premier Ministre sur présentation par ce dernier de la démission du Gouvernement.

Pour avoir un meilleur équilibre entre les Pouvoirs, la CNRI, comme mentionné plus haut, préconise le renforcement de l’indépendance des Pouvoirs législatif et judiciaire et une meilleure distribution du pouvoir à l’intérieur de l’Exécutif.

Pour une stabilité renforcée des institutions, la CNRI préconise l’encadrement du pouvoir de dissolution du Président de la République. Il ne peut dissoudre l'Assemblée nationale que lorsque celle-ci adopte une motion de censure contre le Gouvernement ou lui refuse sa confiance deux fois dans les douze mois et pour toute autre raison empêchant le fonctionnement normal des institutions dûment constatée par la Cour Constitutionnelle. En tout état de cause, il lui est interdit de dissoudre ou de suspendre une quelconque institution pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels. 

Il ne peut être mis fin aux fonctions d’un membre de la Cour constitutionnelle avant l’expiration de son mandat que sur sa demande ou pour incapacité physique ou mentale dûment constatée par un collège de trois médecins désignés par l’Ordre des médecins saisi par la Cour. De même, les Autorités administratives indépendantes disposent de mandats irrévocables avant terme.

En ce qui concerne la stabilité constitutionnelle, la CNRI recommande le respect du caractère rigide de la Constitution. Elle propose que l’initiative de la révision constitutionnelle appartienne à la fois au Président de la République, mais sur proposition du Premier Ministre, et aux députés ; que le vote de l’Assemblée nationale soit une étape obligatoire, qu’il s’agisse d’un projet ou d’une proposition de révision. Elle propose que l’approbation de toute révision constitutionnelle soit faite selon le cas soit par voie parlementaire soit par voie référendaire.

10. La régulation du champ politique.

 La multiplication exponentielle du nombre de partis politiques amène à des interrogations légitimes sur les modalités de leur création et de leur fonctionnement. La stricte application de la loi n° 81-17 du 6 mai 1981 relative aux partis politiques modifiée par la loi n°89-36 du 12 octobre 1989 aurait sans doute permis un assainissement et une moralisation du champ politique. En effet, quels sont les partis politiques qui déposent chaque année au plus tard le 31 janvier, sous peine de dissolution, le compte financier de l’exercice écoulé ? Ce compte doit faire apparaître selon la loi, que le parti politique ne bénéficie d’autres ressources que celles provenant des cotisations, dons et legs de ses adhérents et sympathisants nationaux et des bénéfices réalisés à l’occasion de manifestations. Qui ignore le fait que les sommes dépensées durant les campagnes électorales dépassent de loin les moyens personnels des candidats et le produit de ces ressources légales ?

Quels sont les partis politiques qui n’encourent point une dissolution parce que déclarant chaque année, au plus tard dans les huit jours qui suivent la date anniversaire du récépissé de leurs statuts, les prénoms, noms, profession et domicile de ceux qui, à titre quelconque sont chargés de son administration ? Combien sont-ils, ces partis, qui auraient dû être dissous pour avoir, par leurs activités générales ou leurs prises de positions publiques, gravement méconnu les obligations qui résultent de la Constitution et qui concernent le respect des caractères républicain, laïc et démocratique de l’État ; l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et l’unité de l’État ; l’ordre et les libertés publics ? Quels sont les partis politiques qui ne reçoivent ou n’ont reçu directement ou indirectement des subsides de l’étranger ou d’étrangers établis au Sénégal ?

Le défaut de contrôle du circuit de financement des activités des partis politiques favorise les financements occultes, source de corruption et la stricte application de la loi est de nature à entrainer la réduction drastique du nombre de partis politiques.

Le Sénégal ayant ratifié les Conventions des Nations Unies et de l’Union africaine contre la corruption qui préconisent l’adoption de mesures visant à accroitre la transparence du financement des partis politiques, devrait amener l’État à étudier les modalités de mise en œuvre d’un financement public des partis politiques notamment de ceux (hors coalition) représentés à l’Assemblée nationale. Cela aura comme avantage, une meilleure maîtrise des circuits de financement des partis, la réduction des inégalités et des injustices et plus d’équité dans l’allocation des ressources publiques mais aussi et surtout la création des conditions de compétitions électorales sincères. En effet, un système électoral crédible doit promouvoir des conditions d’exercice garantissant la transparence et la sincérité du scrutin ainsi que l’égalité des candidats Un scrutin sincère est celui qui se déroule dans des conditions garantissant une expression correcte du suffrage. Tout ce qui peut fausser cette expression est à bannir ; l’inégalité des chances ne découlant que des conditions disparates de jouissance des ressources publiques est à écarter.

La CNRI propose la création d’une Autorité de Régulation de la Démocratie qui, outre la mission de contrôle et de supervision de l’ensemble du processus électoral, assure le contrôle de la régularité du fonctionnement et du financement des partis politiques, la vérification du financement des campagnes électorales. Elle organise aussi la tenue de concertations régulières entre les acteurs du jeu politique.

Elle propose que la délivrance d’un récépissé attestant la création d’un parti politique soit assujettie à la production d’une liste de 10.000 adhérents domiciliés dans 10 régions au moins à raison de 700 adhérents au moins par région.

11. La restauration de la crédibilité et de l’autorité de l’Administration publique

La CNRI a fait le constat que l’Administration publique souffre de divers maux dus notamment à une politique d’externalisation non contrôlée qui la déstabilise et la décrédibilise. Elle a aussi noté que les dysfonctionnements dus à des chevauchements (entre les missions confiées aux agences et autres structures assimilées et celles incombant aux services de l’Administration), à des abus et des dérives dans leur gestion financière et dans celle de leurs ressources humaines, sont encore notables en dépit de l’adoption de la loi d’orientation 2009-20 du 4 mai 2009 sur les agences d’exécution. La CNRI a également noté que si cette politique d’externalisation était justifiée par l’exigence accrue des usagers du service public en termes de « célérité et d’efficacité et la complexité des procédures administratives », elle a eu comme effets pervers une marginalisation et une « décrédibilisation » de l’Administration publique. Celle-ci a perdu une bonne part de sa neutralité, de son efficacité et de son professionnalisme. La CNRI a enfin fait le constat d’une certaine anarchie dans les appellations des organes créés dans le cadre de cette politique d’externalisation. Si certains sont dénommés « Agences », d’autres, « Haute autorité », « Office », « Autorité », « Conseil » ou « Haut conseil ». Des mesures de correction s’imposent.

La CNRI recommande une vérification de l’état d’exécution des dispositions de l’article 16 de la loi 2009-20 précitée, une évaluation de la politique d’externalisation avec l’accent mis sur les performances réalisées par les différentes structures et une suppression de toutes les structures qui n’ont pas eu des résultats probants. Pour la CNRI, il faut redonner à l’Administration publique toute sa crédibilité et toute son autorité. Cela passe par une normalisation de sa structuration qui doit répondre aux normes d’organisation les plus généralement reconnues, des unités de base aux directions nationales ; elle passe également par un système de recrutements privilégiant la transparente et l’équité avec des dispositifs appropriés qui promeuvent la compétence et le mérite. Cela se réalise par le recours systématique à l’appel à candidature pour les hautes fonctions dans les secteurs public et parapublic et le recours au concours pour l’essentiel des postes inférieurs.

La CNRI réaffirme avec force que l’Administration publique doit être apolitique, neutre et impartiale. Elle est dédiée au service de l’intérêt général et ne doit être détournée de ses missions à des fins personnelles ou partisanes. Ses agents sont soumis à la loi et à un code de conduite qui les obligent à n’accepter ni solliciter, directement ou indirectement, au Sénégal ou à l’étranger, aucun don, cadeau ou libéralité dans l’exercice de leurs fonctions. Ils ne peuvent non plus faire des dons et libéralités de biens mobiliers ou immobiliers appartenant à l’État ou à ses démembrements.

LA CNRI, SON MANDAT, SA MÉTHODOLOGIE (1/4)

CNRI, LES ORIENTATIONS CITOYENNES POUR LA RÉFORME (2/4)

À suivre, la dernière partie ce vendredi 15 décembre 2023.