DE L’ECONOMIE DE LA DÉCENTRALISATION

#Enjeux2019 – La réforme de la décentralisation a été une des priorités du  nouveau régime après les élections présidentielles de 2012. Apres cinq années de mise en œuvre, à la veille de l’élection présidentielle et aussi avant les locales dans quelques mois, il importe de faire le point et de dégager des perspectives.

Aborder d’abord la problématique de la décentralisation au Sénégal nous permet de bien situer le débat en évoquant  l’effectivité ou non de  celle-ci. Par la suite, il nous sera possible  de faire  une incursion sur certaines difficultés  constatées pour illustrer la réalité de la  mise en œuvre de l’Acte III. Il importe de préciser que l’évaluation de cette réforme  pose problème car, il n’avait pas été défini au préalable  d’indicateurs  sur la base desquels  il serait possible d’apprécier objectivement la politique.

- Enjeux et défis de la décentralisation au Sénégal -

Il importe de bien comprendre les enjeux liés à la décentralisation  dans un contexte de course pour la   conquête du pouvoir présidentiel.  Il est question de  participation populaire pour le développement économique et social d’un territoire, la maîtrise du développement  et le  renforcement des compétences techniques locales. La décentralisation  devrait  contribuer à tout cela. L’accès à des services de base  essentiels comme  l’éducation, la santé, l’eau, l’assainissement, le logement,  traverse les enjeux de la décentralisation. Le développement économique local reste une question fondamentale qui ne peut être occultée.

Par ailleurs, la décentralisation est au cœur de la problématique des pouvoirs à exercer. L’autorité centrale  se délaisse de certains pouvoirs, au profit  des Collectivités locales qui ont pour mission, c’est-à-dire  comme compétence générale, «de promouvoir  le développement économique et social  et cultuel au niveau local[1] ». En fait cette compétence générale n’a jamais été mise en avant. Elle a beaucoup plus était réduite  à la prise en charge  de compétences administratives que les Collectivités locales exercent sur la base de transferts financiers. D’ailleurs, ils sont toujours insuffisants pour exécuter les dépenses à la place de l’Etat, pour l’essentiel.

 Les Collectivités locales ont-elles-eu suffisamment de pouvoirs  pour  construire des territoires viables porteurs de développement durable ? L’accès aux  ressources nécessaires, le cadre réglementaire et la forte prégnance de l’Etat centralisateur ne  militent  pas pour une décentralisation effective.

- Les  pratiques contre la décentralisation effective -

Les responsables des collectivités locales affirment souvent que «  l’Etat nous a transféré les problèmes sans les ressources ». En réalité l’Etat s’est octroyé les possibilités d’avoir  les ressources  et n’en fait pas de même  pour les Collectivités locales. Il  ne   partage pas  l’assiette fiscale « dorée » et ne  change pas fondamentalement le cadre règlementaire qui devrait permettre aux Collectives locales de disposer de ressources propres, base de leur autonomie d’actions. Le patrimoine bâti, non bâti et insuffisamment bâti est  une source de revenus substantielle pour ces dernières. Il en est de même des taxes sur la valeur ajoutée. Il existe plusieurs niches  qui pourraient permettre  aux Collectivités de prendre en charge leur compétence générale.

La disponibilité des ressources humaines est  fonction  de la mobilisation de moyens financiers et cette question peut se résoudre rapidement. La perspective de la fonction publique locale est toujours en cours, mais il est important de nous interroger sur le  devenir de cette option si on sait que la fonction publique est confrontée à beaucoup de difficultés, elle est même en crise.

Par ailleurs, la déconnection de la politique  économique  nationale  avec le développement économique local illustre bien  la fonction limitative assignée aux Collectivités locales, pour exercer uniquement des compétences administratives. La compétence générale  de promotion du développement économique et social est laissée en rade. Ces questionnements ci-dessous fondent cette affirmation.

Quelle est la part de la contribution  des collectivités locales dans  le taux de croissance ? Quelle est la part de l’artisanat,  si on prend le cas  Mékhé, du maraichage  dans  les communes de la zone des Niayes et du tourisme dans le département de Mbour ?

Quelles sont les attentes de l’Etat   par rapport  aux potentialités locales  de telle collectivité locale dans le cadre de sa politique agricole ? Et la contribution du Département de Podor  dans la réduction du taux de chômage ? Qu’est-ce qu’il est possible d’attendre  du Département de Sédhiou pour la réduction de «  6,8 millions de pauvres[2] » ?

En réalité, malgré les déclarations et les intentions déclamées l’Etat centralisateur reste constant dans sa démarche  et ne décentralise réellement pas. Il affaiblit la décentralisation en ne tirant pas toutes conséquences de ses ambitions déclarées. Cela se traduit par les politiques économique et sociale mises en œuvre à partir de l’’Etat central, la faiblesse des pouvoirs effectifs  libérés au profit des collectivités locales et les ressources nécessaires absentes  pour prendre en charge la compétence générale de développement économique et social, véritable mission des Collectivités locales.

- L’acte III de la décentralisation -

Quelques éléments de rappels : du diagnostic aux ambitions de l’acte III  de la décentralisation. Ce rappel permet  de passer en revue  les éléments de diagnostic,  d’orientations stratégiques des objectifs  de l’acte III de la décentralisation. Cette démarche va soutenir la formulation de quelques éléments d’appréciation tout en rappelant la difficulté relative à l’absence d’indicateurs.

 Dans l’exposé des motifs contenus dans  la  loi n°2013 -10 du  28 décembre 2013 portant  Code  général des Collectivités locales, les limites suivantes  ont été précisées :

• faiblesses  objectives du cadre organisationnel et fonctionnel pour la promotion du développement territorial ;
• le manque de viabilité des territoires et de valorisation des potentialités  de développement des territoires ;
• la faiblesse de l’aménagement des  territoires limitée par une architecture territoire rigide ;
• la faiblesse de la gouvernance  territoriale accentuée par la multiplicité d’acteurs avec des logiques et des préoccupations  parfois différentes ;
• l’incohérence et l’inefficacité des mécanismes de financement du développement territorial ;
• la faiblesse  de la co-production des acteurs de développement territorial qui induit l’inefficacité des interventions.

Suite à ce diagnostic, quatre objectifs ont été formulés : un ancrage  de la cohérence territoriale pour une architecture administrative rénovée ; une clarification des compétences  entre l’Etat  et les collectivités locales ; un développement  de la contractualisation entre  deux niveaux décisionnels ; une modernisation  de la gestion publique territoriale  avec une  réforme des finances  locales  et une  promotion soutenue  de la qualité  des ressources humaines.

Cette réforme qui doit se dérouler en deux phases a induit la  suppression des régions collectivités locales,  l’érection des  départements comme  Collectivités locales et  la communalisation intégrale par l’érection des communautés rurales et des communes d’arrondissement en  commune, la création   de la ville pour mutualiser   les compétences des communes la constituant et la  répartition des neuf compétences entre   deux ordres de collectivités locales. Il s’agit pour les promoteurs de la réforme  d’aboutir à la « refondation  majeure de l’ action territoriale  à travers  le projet de réforme  de la décentralisation  avec comme ambition d’organiser le  Sénégal en territoires  viables  compétitifs  et porteurs de développement durable[3] ».

En 2015, une « évaluation de la mise en œuvre de cette réforme a été réalisée »   et  tout dernièrement le  Programme d’Opérationnalisation de l’Acte 3 de la Décentration (PROACTSEN),   qui est le nouveau cadre fédérateur pour les interventions  destinées aux Collectivités territoires a été conçu.

- Repères critiques  dans la mise en œuvre de la Réforme de la décentralisation -

Apres cinq années de mise en œuvre, quels sont les grands enseignements à retenir, autrement  où  en sommes-nous  sur «  les  territoires  viables  compétitifs  et porteurs de développement durable » ?

Nous sommes conscient que cette ambition ne peut se réaliser  qu’au bout d’un certain temps,  mais les indices  de territoires  viables complétifs  et porteurs de développement sont-ils perceptibles  à partir de nos collectivités locales et par les collectivités locales. C’est une question pratique ;  c’est à dire, le vécu  de chaque personne, des différents groupes sociaux des acteurs du développement local peut permettre d’attester positivement ou négativement des trajectoires anciennes (avant la réforme) et nouvelles (après la réforme). Quels sont les territoires viables et porteurs de développement  qu’il est possible de repérer au Sénégal ?

Le meilleur des bilans de la Reforme serait fait par des élus locaux avec les populations. C’est pourquoi, il importe de souligner qu’il est nécessaire  au plus haut point que les  équipes municipales et départementales, avec la participation des différentes familles d’acteurs ainsi que  les associations des élus locaux, élaborent leur propre bilan  de l’acte III de la décentralisation, en laissant en rade le langage diplomatico-politique. C’est la meilleure façon de consolider les acquis, de corriger les faiblesses et d’envisager  de nouvelles perspectives  après les prochaines élections locales.

- Le découpage territorial  toujours en question -

Suite à l’Acte III, le Sénégal dispose actuellement de  599  Collectivités locales avec  deux niveaux. Elles sont constituées  de villes  de départements et communes. Avant la réforme actuelle, les communautés rurales et communes d’arrondissement principalement, sont issues de découpages dont l’objectivité n’a pas  été au centre des préoccupations  des dirigeants et cette approche a  été  vivement décriée, en son temps, par les différents acteurs politiques. Le PS avait  initié ce découpage   et le PDS  l’a consolidé. Le diagnostic établi avant la  formulation de l’Acte III attestait de  l’existence de CT non viables. Cette analyse a été consolidée par des contributions importantes d’acteurs, mais les correctifs n’ont pas encore vu le jour.

Certes, il y a  des expérimentations  pour aller dans le sens de la mise en place des pôles territoires, mais il n’y a pas encore de tentative conséquente à ma connaissance, pour corriger le fractionnement des territoires à partir de  critères partagés. L’intercommunalité pourrait être une voie alternative pour faire des pas, mais elle ne semble être une piste qu’effleure les acteurs territoriaux.

Par ailleurs, la cohérence territoriale  reste toujours  un souci majeur. En fait, le Sénégal dispose de  182 circonscriptions administratives ainsi décomposées : 14 régions, 45 départements, 123 arrondissements et 559 collectivités territoriales. Les découpages ministériels sectoriels ne sont pas en adéquation avec  cette  architecture. Le Ministère de l’Education  avec les  inspections d’Académie  à Dakar (IA) et certaines Inspections de l’éducation et de la formation (IEF) dans les départements ou le ministère de santé, avec les circonscriptions médicales, illustrent bien cette incohérence.

Il faut aussi souligner le positionnement quelque fois  complexe  des différents acteurs : gouverneurs, préfets sous-préfets dans les différentes  circonscriptions administratives et dans les  Collectivités locales et les rapports entre ces derniers et  les  présidents  de conseil départemental et les  maires. Cette situation impacte sur les relations  et fonctions des  différents acteurs.

- La lisibilité des échelles de gouvernance -

Des avancées sont notées dans la précision  des  échelles de gouvernances avec les deux niveaux, mais aussi  sur  la clarification des compétences entre le  département et la  commune, mais il faut constater l’existence de plusieurs contentieux relatifs à la dévolution des patrimoines. L’exemple de cette difficulté à propos de certains marchés est illustratif de cette réalité. Il faut noter les incertitudes et imprécisions sur la problématique du Pôle territoire. Peut- être que les leçons issues de l’expérimentation permettront de  les clarifier.

 - Rareté des ressources humaines  de qualité et pléthore du personnel -

Les collectivités territoriales ne disposent pas  du personnel  adéquat pour mener à bien leurs missions.  En dehors des villes qui ont quelques acquis  comme Dakar, il est plutôt déploré la pléthore de travailleurs souvent sans qualification qui grugent le budget des collectivités locales. Les Agences de développement régional ne peuvent suppléer  aux besoins, malgré le travail important qu’elles abattent. Les contractualisations entre les Collectivités territoriales et les autorités déconcentrées pour la mise à disposition  de techniciens  du niveau déconcentré n’ont pas donné les résultats escomptés. La mise en place d’une fonction publique locale et  le renforcement des capacités devraient permettre de faire des avancées pour permettre   de faire face  à la demande de ressources humaines de qualité. Quelles ont été les avancées et limites ?

 La  promulgation de la loi  N °2011  du 11 janvier  2011, du 30 mars 2011  portant statut général des fonctionnaires des collectivités locales, la signature  de 14  décrets d’application et l’arrêté n° 00152 du 11 janvier 2013,  portant liste nominative du conseil supérieur de la fonction publique  et la tenue de la première rencontre  du  Conseil supérieur de la fonction publique locale, présidée par le Président de la République, sont effectives. Son opérationnalisation reste toujours théorique en notre sens.

D’ailleurs  la prise en charge des ressources humaines a fortement impacté  le budget de fonctionnement  des collectivités territoriales, notamment  celles des Départements et des communes. En effet la dévolution du patrimoine et du personnel, suite à la réforme a engendré des charges de personnel  que les budgets des  départements et des communes ne peuvent supporter. L’Etat central est intervenu chaque fois pour parer aux gaps. Le président de la République, dans le cadre de son allocution à l’occasion  de la mise en place du Conseil supérieur de la  fonction publique locale,  disait que les 90%  du budget des collectivités locales étaient consacrés au personnel. Le centre de de formation  et même le droit à la formation des élus restent  encore à matérialiser.

- Quelques éléments d’enseignements et  recommandations -

En réalité, j’ai juste essayé de faire un bref survol d’un ensemble d’insuffisances  dans la mise en œuvre de l’acte III et je m’en suis tenu à la logique des initiateurs de la réforme. Cet aperçu n’est  pas exhaustif. Les différents acteurs ont essayé d’opérationnaliser cette réforme, et même si des pas sont faits, il reste d’énormes de défis à lever. L’environnement institutionnel politique économique, social  et même culturel n’a pas permis  d’aller plus loin. Il me semble nécessaire d’aborder certaines questions clef en termes d’enseignements  et de recommandations.

- Le temps  et la planification d’une réforme sont  partie intégrante des facteurs de réussite -

La Réforme de  la décentralisation a fait l’objet d’une controverse sur son opportunité ou non, elle pose  la problématique du temps de de la  réforme (période et durée), et de sa planification.  Avec le recul on constate que tout le dispositif institutionnel et réglementaire (textes, décrets d’application, circulaires)  n’est pas au point. Les CT ont fonctionné  durant cinq ans sur la base de beaucoup d’éléments d’incertitude. En plus de cela les ajustements  entre la déconcentration et la décentralisation, l’articulation aux textes existants  n’est pas encore disponible. De même, il est impossible de dire à quel moment  prend fin la première étape de la réforme et  quand  la seconde étape commence et prend fin. Il importe d’éviter ces situations dans le cadre des politiques publiques.

- Faiblesses de la décentralisation -

Au-delà des déclarations et profession de foi, la politique de décentralisation est affaiblie d’une part par les fortes tendances à la (re)centralisation, par la résistance des acteurs de la déconcentration, la toute-puissance du présidentialisme et la faiblesse du leadership des  autorités locales. Dans le cadre de l’exercice  des compétences transférées, un des principes fondamentaux  est  « tout transfert de compétence à une collectivité doit être  accompagné de transfert concomitant par l’Etat à celle-ci des ressources et moyens  nécessaires à l’exerce normal de cette compétence ». Certes il y a un transfert de ressources, mais non seulement elles sont  très insuffisantes mais en plus elles sont disponibles tardivement (Juin 2018). Elles ne couvrent le coût  d’aucune des  compétences  transférées. Les ressources sont conservées au niveau central ou versées en partie  aux structures déconcentrées (voir secteur éducation).

En fait, on peut se demander si l’Etat  a apprécié objectivement le  coût de chaque compétence  transférée. Les différentes études[4]  que nous avons consultées nous confirment d’une part que ce coût n’est pas maitrisé et d’autre part que les mécanismes de réajustement  des coûts édictés par les textes ne sont pas ne sont pas aussi pris en compte. Le transfert de ressources pour exécuter  des dépenses des compétences administratives limite aussi les ambitions des collectivités locales à porter le développement économique et social.

Par ailleurs,  les Conseils des ministres « décentralisés » initiés par le président de la République retiennent de réaliser plusieurs projets  avec des financements à hauteur de plusieurs milliards. Certes ces investissements sont importants, mais les acteurs  du développement territorial sont obligés de poser la question suivante. Quel est le leadership des Collectivités territoriales  dans ces initiatives. Sont-elles  des maîtres d’œuvre, des maitres d’ouvrages et de simples réceptrices ? La réalité des faits semble montrer qu’elles n’ont pas véritablement de responsabilités. Les gouverneurs ou les ministres montent au créneau pour faire  le point sur l’état de réalisation des projets, c’est-à-dire que ce sont  les ministres sectoriels ou les agences qui les réalisent. Une  forme de (re)centralisation. En fait, les citoyens posent effectivement beaucoup de questions sur la réalité de la mise en œuvre  des projets retenus au cours des conseils des ministres décentralisés, mais les responsables des collectivités territoriales (président des départements et les maires) ne semblent pas en mesure de répondre à leurs administrés.

Plusieurs  programmes, projets et agences interviennent dans les collectivités territoriales  et prennent en charge des aspects relatifs aux compétences transférées, mais les autorités locales  n’y ont pas de véritables responsabilités. Le PUDC, Promovilles,  PUMA même si les réalisations  sont  appréciées par  les  Collectivités territoriales, dessaisissent ces dernières de certaines de leurs  prérogatives et les privent   des possibilités de se renforcer institutionnellement.

Les arguments souvent servis sont relatifs à l’absence de compétences ou d’expériences requises  ou les limites dans la couverture de leurs compétences. Pour ce dernier aspect dans le chapitre  sur la libre administration des Collectivités locales, il est bien dit  que  « les collectivités locales (maintenant collectivités territoriales) ont pour mission  la conception, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique  social et  environnemental d’intérêt local ». La volonté politique de renforcer la décentralisation pouvait permettre  de mettre les CT en avant  sur certains aspects en les responsabilisant  et  en  les accompagnant.  La mise à disposition  de ressources humaines durant la période de  mise en œuvre  aurait un effet important dans les Collectivités territoriales.

En dernière analyse, le renforcement des capacités institutionnelles des CT passent aussi par des apprentissages pratiques. Une belle occasion ratée pour le compte du renforcement de la décentralisation. Le régime présidentiel, sous ses différentes déclinaisons, ne  favorise pas aussi le renforcement de la décentralisation. L’option  « réalisation du chef de l’Etat » prime sur les  réalisations des Collectivités locales.

- Le leadership des collectivités locales difficilement assumé -

Le repositionnement des responsables des collectivités territoriales comme porteur d’une vision  du développement territorial et la capacité à définir des politiques de développement économique et social,  au niveau local  et en particulier  dans les domaines relatifs  aux compétences transférées,  est une exigence, si la prétention de renforcer la décentralisation est bien assumée. Il importe que les maires et les présidents  de département assument la définition de la politique d’éducation et de formation dans leur localité, par exemple. Les techniciens, certes ils sont importants, mais  la légitimité de cette fonction ne leur revient pas, ils n’ont pas ce pouvoir qu’il exerce en réalité.

Il importe de s’élever un peu plus et de ne plus résumer la fonction à l’achat de craie,  de fournitures, de subventions aux indigènes, de gestion de la quotidienneté uniquement. C’est de cette manière que le leadership s’instaure et se légitime auprès des acteurs, notamment auprès des autorités déconcentrées et des populations. La nécessité de prendre des initiatives et d’aller dans le sens des innovations est une condition nécessaire pour trouver des solutions faces aux innombrables contraintes de la décentralisation. La refondation de la décentralisation reste un problème posé et à résoudre. On ne peut se suffire de déclarations. Il faut se délaisser de certains types de pouvoirs, partager véritablement les ressources et accepter aux Collectivités locales le pouvoir de promouvoir le développement économique, culturel et  social. 

- Quelques remarques sur  les programmes  des candidats[5] -

La continuité semble être le trait commun  des différents programmes. Une vision claire  et globale  n’est pas souvent perceptible. Certes des Assises sur la décentralisation ou  une commission nationale sont  proposées, mais les mesures prises ne rompent pas véritablement avec l’existant. L’accent est surtout mis sur  des mesures techniques.

Le renforcement du financement des Collectivités territoriales est largement partagé. Toutefois, les modalités, les stratégies de financement ne sont pas les mêmes. L’octroi de subvention  annuelle  par collectivités locales ou de subventions globales annuelles revient dans les propositions.  On peut se demander si on a pris en compte des critères pour  le faire. Ces entités sont différentes, les besoins ne sont pas les mêmes et les acquis et les déficits  différents.  Ce financement  est-il destiné  principalement au développement économique local  ou à la construction  d’infrastructures sociales ?

La question des pôles sous des appellations différentes revient dans les propositions  avec des fonctions explicites  ou non. De même le remplacement de la départementalisation au profit de la régionalisation, la suppression des  postes de président de conseil départemental et de gouverneurs et la nomination de ministre délégués auprès du premier ministre chargé du développement régional a été évoqué.

Un effort important a été fait par les différents candidats pour inclure dans leur programme la question de la décentralisation. Il y a un vécu, suite à la mise en œuvre de l’Acte III et des propositions pour l’avenir. Il importe de souligner que plusieurs questions sont à clarifier suite à la lecture des différents programmes,   comme par exemple, le découpage actuel  des collectivités territoriales remis en cause par certains.

Dans tous les cas, il importe de donner des réponses précises sur la place et le rôle des collectivités  territoriales dans le projet de société à mettre en œuvre, les  pouvoirs  que l’Etat central est prêt à octroyer à ces dernières et  la place du développement local dans la promotion des territoires.

Ce bref survol  de la politique de décentralisation et sa mise en œuvre laisse entrevoir un chantier en friche. Il importe dans tous les cas de se poser la question essentielle, pourquoi décentraliser et  au service de quel projet de société ? Elle ne peut véritablement prospérer  dans le cadre d’un présidentialisme et d’une déconcentration sous sa forme actuelle et les pratiques actuelles. Les réponses techniques ne sont pas aussi suffisantes. La réponse à  cette problématique  est la base  de la construction de l’autonomie des populations pour qu’elles se prennent en charge et assument leur propre développement. La  participation au  cœur du projet de décentralisation et de son complément le développement local, est aussi incontournable. C’est d’ailleurs,  cette participation qui irrigue et féconde la décentralisation pour  induire la territorialisation des politiques publiques. Dans tous les cas, la refondation de la décentralisation reste posée.

#Enjeux2019

Charles Owens Ndiaye, expert en ingénierie de développement local, est diplômé du Centre International d’Etudes pour Développement Local (CIEDEL), Université catholique de Lyon. Il travaille principalement sur les questions d’éducation, de formation et de développement local. Présentement Chargé de programme de l’Association panafricaine pour l’Alphabétisation et l’Education des Adultes (PAALAE), il intervient dans plusieurs dispositifs des Organisations de la Société civile.

Ci tënk

Cëral gox ak goxaan yi fu mu toll ci réew mi ?

Mbir  mi  yàgg  neň  cey  wax, bind,  deff.

Ràňňe  naň  3  jéego  ci  mbir  mi.  Bi  mujj  ňoo  ngi  ko  def  bi  Persidaa  Maky  Sall  toogee.

Li  nu  mën  jàpp  moodi  wax  jee  ëpp   jëf  ji

Li  ko  waral  moodi  waxtaaanu   ci  bu  baax.

Rax  ci  dolli  c¨r  bi  war,  xaalis  bi  mu  laaj,  gisu  nu  ko.  Kon  boog  laaj  na  nu  waxtaanaat  bu  baax  ci  mbir  mi,  yokk  ci  jox  gox  yi  ak  goxaat  yi  lu  leen  kàttanal

[1] Code General des Collectivités locales

[2]  Professeur Abdoulaye Diagne,CRES

[3]  Loi n°2013 -10 du  28 décembre 2013 portant  Code  général des Collectivités locale

[4] Etude PNDL

Etude ADL

[5] Une note sur les programmes des candidats  est disponible