PLAIDOYER POUR RÉFORMER L’ÉTAT ET MODERNISER L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

Le Sénégal devrait se porter mieux si on interroge le bilan des deux mandats du président Macky Sall au-delà du prisme des réalisations physiques et autres infrastructures édifiées qui peuvent rivaliser, voir surclasser le bilan du président Abdoulaye Wade.

Mais l’enjeu c’est de restaurer la confiance et surtout l’espoir par des reformes qui vont changer véritablement le cours des choses avec l’avènement d’une nouvelle citoyenneté.

La croissance de notre économie a été entre 2014 et 2018 en hausse continue en s’établissant à plus de 6% par an. Nos ressources budgétaires ont connu une hausse moyenne de 10% ces quatre (4) dernières années passant de 4215 milliards en 2020 à 4589 milliards en 2021, à 5002 milliards en 2022 et sont projetées à plus de 6400 milliards en 2023.

La manne financière gazière et pétrolière va impacter notre trésorerie dès cette année 2023 (bien que faiblement d’environ 52 milliards) et plus substantiellement (de plus de 700 milliards) à partir de 2024.

Le contexte Covid a révélé une certaine résilience de notre économie même si nous avons sans doute manqué de saisir certaines opportunités qui auraient pu changer certains de nos choix en matière d’investissements et ancrer mieux notre économie vers des options plus innovantes avec l’utilisation de technologies plus adaptées basées sur le génie sénégalais.

Mais le contexte Covid, avec sans doute les effets de la guerre (Russie-Ukraine), a également révélé nos faiblesses et la vulnérabilité de notre économie, qui peine à se transformer.

Entendons-nous bien, chaque régime qui s’installera va vouloir exhiber ses réalisations physiques, ses différents édifices, ses monuments pour témoigner de son passage, mais la postérité retiendra souvent et surtout des référents immatériels qui amènent à construire un Sénégal nouveau avec un « Nouvel Homme » habité par des valeurs, préparé à la responsabilité, à l’innovation et au changement fondamental. Un président bâtisseur se trouvera toujours mais nous avons, aujourd’hui plus que jamais, besoin d’un président réformateur pour conduire les changements nécessaires. Celui qui pourra restaurer la confiance des citoyens et surtout les espoirs perdus en engageant les reformes qui s’imposeront au lendemain de la présidentielle de 2024.

Ces reformes pourraient articuler autour des axes ci-après :

La Réforme de l’Etat et dans l’Etat

Il nous faut mettre l’imagination au Pouvoir et oser titiller des espaces utopiques. C’est le chemin emprunté par tous les pays qui se sont développés et qui ont accepté de sortir des sentiers battus. La plupart des tendances lourdes qui plombent notre émergence sont héritées soit de la colonisation ou alors des différents acteurs politiques qui ont rencontré des difficultés à se réinventer et à définir un commun vouloir de vivre ensemble, consensuel (Constitution et vision à long terme) ancré dans des valeurs largement partagées pour s’inscrire dans la durée. Depuis 1992, nous sommes véritablement à la recherche d’une Constitution forte. Notre administration qui avait déjà besoin d’être reformée, connait en particulier depuis une vingtaine d’année, des perturbations qui appellent une nécessaire restauration des normes et une modernisation des outils et instruments de gestion.

Moderniser l’administration et refonder la Fonction publique

Beaucoup d’observateurs ont été, comme moi, surpris au lendemain de la présidentielle de 2019, par la suppression de la Primature. Il faut dire que le présidentialisme exacerbé a encore du mal à cohabiter avec une Primature véritablement installée dans la totalité de sa dignité, dans la plénitude de ses attributions et de ses moyens. Il suffit de lire le dernier communiqué du Conseil du Ministre (08 mars 2023) pour s’en convaincre. Il faut rappeler que la Primature n’est pas chargée du suivi de la coordination de l’activité gouvernementale mais bien de la coordination de l’action gouvernementale sans laquelle, assurer l’efficacité du fonctionnement de toute notre administration s’avère impossible. La modernisation de notre administration en est tributaire puisque c’est dans l’exercice de cette coordination que les dysfonctionnements sont identifiés et que des mesures idoines de redressement sont prises. Nous avons travaillé pendant des années à transformer le Secrétariat du Conseil des Ministres au Sénégal et dans la plupart des pays de la sous-région , en Secrétariat Général du Gouvernement, pour traduire au-delà du changement de concept, l’introduction d’un paradigme réformateur qui dote la Primature d’une véritable administration de missions chargée de l’appuyer dans la définition des instruments, outils de gestion et autres approches lui permettant d’assurer une coordination efficace de l’activité gouvernementale et d’améliorer, en la modernisant, l’efficacité du fonctionnement des services de l’état et de l’administration.

La primature, pour l’impulsion des politiques publiques, est forcément dépositaire du Leadership transformationnel qui permet la conduite des changements attendus. Le mode opératoire d’intervention, pour s’assurer de l’efficacité de la coordination de l’activité gouvernementale repose sur la triangulaire (le Premier ministre, son Directeur de Cabinet et le SGG qui se retrouvent quotidiennement en séances de travail élargies deux à trois fois par semaine au SGPR. Ce dispositif permet d’arrêter l’agenda du Conseil des Ministres et de fluidifier la passerelle entre la primature et la présidence d’une part et, d’autre part, entre ces entités et les différents ministères. Cette triangulaire permet également de circonscrire plus rigoureusement l’agenda et l’ordre du jour des réunions du Conseil des ministres, du Conseil de Cabinet, des Conseils présidentiels, des Conseils interministériel et des Séminaires gouvernementaux).

Pour procéder à la modernisation de l’administration publique, nous devons engager un audit stratégique et organisationnel des ministères, des agences et services pour obtenir l’optimum dans la rationalisation des structures, des emplois et des effectifs. Ce préalable permet de reconstruire toute l’architecture de notre administration et de dresser notre nomenclature des emplois avec les caractéristiques qui s’imposent (emplois permanents, emplois temporaires, etc…). Il permet également de dresser la nomenclature des structures pour lesquelles les dirigeants sont sélectionnés selon un processus compétitif.

En période de crise et face à la raréfaction des opportunités en matière d’insertion sociale et professionnelle, il s’agit, encore plus que par le passé, d’élargir les bases de l’équité et de l’égalité des chances en permettant à tous les fils et filles de notre pays de se reconnaitre dans la Nation.

Les audits stratégiques et organisationnels permettent de mieux préciser les adéquations entre les structures et les emplois d’une part et, d’autre part, entre les postes et les profils et d’établir les besoins de recrutements. Ils permettent également de définir une meilleure gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, d’assurer un meilleur contrôle des effectifs et de la masse salariale (recensements, sorties temporaires /définitives, situations irrégulières des agents) et de promouvoir le E. administration (schéma directeur, informatique et automatisation des procédures et autres formalités administratives).

En outre, le cadre juridique de la Fonction Publique (loi 61-33 du 15Juin 1961 portant statut général des fonctionnaires et le décret n°74-347du 12 Avril 1974 fixant le régime spécial applicable aux agents non fonctionnaires de l’Etat) est devenu obsolète. Il correspondait à une Fonction Publique qui regroupait entre 3000 jusqu’ à 10000 agents au lendemain des Indépendances pour les besoins d’une administration qui avait vocation à soutenir des ambitions tirées de la période coloniale. Cette administration constituée de cadres et de corps de carrières, a permis d’absorber pour l’essentiel des Sortants de nos écoles nationales de formation et de pérenniser des missions étrangères à nos ambitions. L’administration qui en découle n’est donc pas suffisamment préparée à soutenir les exigences attendues en termes de performances et de résultats.

Il nous faut par conséquent refonder notre Fonction publique par la promotion d’un nouveau droit de la Fonction Publique qui instaure une Fonction publique d’emplois en lieu et place de la Fonction publique de carrières. Il faudra, par conséquent, élargir les bases de la contractualisation et instaurer un nouveau système de rémunération (basée sur la gestion axée sur les résultats, les performances, la productivité des agents au travail et un nouveau système d’évaluation). Il s’agit là d’une révolution qui va totalement bouleverser la physionomie actuelle de notre administration. En effet la Fonction publique d’emplois va cohabiter dans un premier temps et se substituer progressivement à la Fonction publique des carrières, entrainant une plus grande équité et plus de souplesse dans le recrutement des diplômés venant de divers horizons et instaurer une nouvelle architecture dans la rémunération des agents. Cette rémunération comprendrait une partie fixe (solde globale et indemnités de fonction) et une partie variable (indemnités basées sur les performances et le mérite). L’accès à la Fonction publique se fera certes sur titre mais également au mérite sur une large palette. L’accès à des emplois préalablement déterminés par la nomenclature des emplois (agences et directions et autres) se fera selon un processus compétitif transparent.

Le président de la République qui nomme à tous les emplois civils et militaires est un anachronisme. La politisation massive de notre administration est contreproductive et explique largement les contreperformances constatées au niveau de plusieurs secteurs (les retards de chantiers, les dysfonctionnements administratifs, le pilotage à vue etc…). La démultiplication des syndicats entraine également une certaine faiblesse dans la conduite du changement notamment dans les secteurs vitaux de l’Education et de la Santé, en même temps qu’une baisse insuffisamment évaluée de la productivité au travail des agents concernés. Cette politisation de l’administration n’est pas étrangère aux crises sociales récurrentes dans ces deux (2) secteurs vitaux que sont l’Education et la Santé. La promotion du dialogue social est un facteur de modernité si elle participe à renforcer les acteurs qui se préoccuperaient davantage de la préservation de l’outil et du cadre de travail, du service public et de l’intérêt général. Cette année, en injectant plus de 120 milliards d’augmentation au niveau de la masse salariale, le gouvernement a sans doute raté, une belle occasion d’obtenir en contrepartie, l’instauration du nouveau système de rémunération et un pacte social avec les syndicats.  

Etat unitaire décentralisé

La décentralisation tellement vantée depuis des lustres au Sénégal s’est jusqu’ici illustrée par le biais des communes avec divers statuts qui vont cohabiter (à partir de 1972) avec les communautés rurales.  La communalisation intégrale n’atteindra pas le paradigme à partir duquel les ruptures nécessaires provoqueraient suffisamment d’autonomie et de responsabilisation des acteurs sur des ressorts géographiques dument identifiés pour prendre leur destin en main tout en renforçant l’Etat central.

Entre 1985 et 1988 (en plein ajustement structurel) une réflexion féconde a été conduite pour donner naissance à l’élaboration des Plans Régionaux de Développement Intègre ( PRDI), échelon intermédiaire entre les Plans Locaux de Développement (communes et communauté rurales) et la planification du niveau central (Programmation triennale glissante et la Prospective Sénégal Horizon 2015).Les PRDI, en plus de conforter l’échelon régional comme le niveau le plus pertinent pour l’appui à la décentralisation, avaient réussi dans une démarche combinée de concilier nos impératifs en matière de planification économique et d’aménagement du territoire (équité territoriale). Les décisions adoptées en Février 1988 ont permis au président de la République d’annoncer en 1992 l’avènement de la régionalisation. Celle-ci a vu le jour en 1996 sous une forme largement dévoyée. Il s’y ajoute que la Casamance depuis 1982 a constitué une sorte de pesanteur dans les choix tendant à opérer une véritable décentralisation au moyen de la régionalisation. Le contexte né du Programme d’ajustement (1984), du Plan d’Urgence (1993), de la dévaluation du Franc CFA (1994) et la raréfaction des ressources budgétaires n’ont pas permis d’instaurer une véritable régionalisation et de promouvoir des changements ambitieux en 1996.

Le moment semble venu d’instaurer au Sénégal une véritable régionalisation qui transcende les limites de la départementalisation actuelle et qui anticipe sur l’acte 3 de la décentralisation.

Plusieurs facteurs militent en faveur de la régionalisation, notamment la dotation en facteurs naturels (vocations et potentialités régionales différenciées, l’émergence d’un capital humain de haut niveau et des ressources financières en augmentation avec l’exploitation du gaz et du pétrole).

Il faudra dégager un consensus fort pour déterminer les régions à promouvoir au Sénégal sur la base de considérations à la fois géographique et économique (la Casamance, le Fleuve, les Niayes, etc.). Il faut rappeler qu’au lendemain des Indépendances, le Sénégal était organisé à partir de sept (7) régions selon une certaine rationalité. L’exécutif Régional sera compétent pour promouvoir le développement économique et social de la région.

Divers instruments serviront de supports pour le développement de la région à savoir : la Société Régionale de Développement (SRD), la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR), les Fonds d’Investissements et de dotation régionale. L’impact des instruments d’intervention comme le Puma, Promovilles, PUDC, FERA et d’autres ne serait que plus significatif.

C’est le lieu de s’interroger sur la viabilité des sociétés actuelles comme la Saed, la Sodefitex, la Sodagri etc…par rapport aux objectifs qui leur ont été assignés à leur création et leur performance actuelle. La Sodefitex devait permettre au Sénégal de rivaliser avec le Mali et le Burkina en matiere de production cotonnière. Au plus haut de notre performance le Sénégal a produit 50 000Tonnes de Coton quand le Burkina arrivait à 400 000tonnes. La Sodefitex est revenue à 10 000Tonnes l’année dernière (2022). Le Benin, le Mali et le Burkina Faso surclassent désormais le Sénégal. De même pour le riz, la Saed au niveau de la vallée du Fleuve peine à atteindre les 100 000 hectares de terres aménagées depuis plus de 30 ans, et le Sénégal peine avec une production rizicole de 1 349 723 tonnes en 2020 à rivaliser désormais avec le Mali qui a atteint une production record de 3 010 027 tonnes en 2020.

Il nous faut repenser la transformation structurelle de notre économie à partir de la région et créer une certaine émulation entre les différents acteurs regionaux. Les récentes tournées économiques du président de la République (Thiès 1500 milliards et Sédhiou 400 milliards sur trois(3) donnent une idée de ce que l’Etat central pourrait octroyer comme dotation à chaque région sans préjudice de ce que chaque région, en fonction de sa spécificité, de ses ressources et des investisseurs, pourrait collecter comme revenus pour le financement de son développement.

Nous savons que des choix pertinents en matière d’investissements et une approche plus réaliste de l’occupation foncière pourraient amener les régions du Fleuve et de la Casamance à porter la production céréalière et rizicole à près de 10 millions de tonnes durant le prochain quinquennat. Le Nigeria est à 8 millions de tonnes (2020) de riz doublant quasiment sa production qui était de 4 472 520 tonnes en 2010.

Le développement des chaines de valeurs et des pôles de développement (Agropôles, Prodoc, initiatives privées) devraient accompagner la souveraineté alimentaire et favoriser l’éclosion de PME/PMI. Une centaine de milliards investis pour l’équipement (80 milliards en tracteurs) dans l’agriculture c’est probablement opportun mais à condition d’investir autant sinon plus de ressources pour la maitrise de l’eau et l’accroissement des superficies aménagées et irriguées.

La régionalisation n’est par une menace pour la consolidation de l’Etat unitaire. Il s’agira de trouver les meilleures articulations possibles entre la décentralisation et la déconcentration et établir les meilleures synergies possibles entre le Pouvoir Central, les Exécutifs régionaux et locaux.

Refonder les Institutions et la gouvernance

La gouvernance est reliée à l’ensemble des processus de gouvernement, aux institutions et pratiques en matière de prise de décision et de règlementation concernant les questions d’intérêt commun. La bonne gouvernance ajoute une dimension normative et d’évaluation au processus de gouvernement. La bonne gouvernance est liée aux processus et résultats politiques, socioéconomiques et institutionnels nécessaires pour atteindre les objectifs de développement.

Il convient de rappeler les cinq (5) piliers de la bonne gouvernance que sont : la transparence, la responsabilité, l’obligation de rendre compte de ses actes, la participation et la capacité de répondre aux besoins de la population.

A l’évidence et en considérant (pour ce qu’on en sait) les rapports de différents corps de contrôle (Cour des Comptes, IGE, Contrôle financier) et des inspections internes, on peut dire que la gouvernance reste le « talon d’Achille » des régimes qui se sont succédés ces dernières années.

La gouvernance économique et financière

Le PSE 2035 est l’expression de la vision de Macky Sall pour le développement économique et social du Sénégal. Elle a d’abord le mérite d’exister ( la vision prospective Sénégal 2015 initiée vers les années 1990 n’avait pas été suffisamment portée par les Pouvoirs Publics de l’époque) mais aussi de produire des résultats tangibles notamment en matière d’infrastructures (scolaires, sanitaires, équipements collectifs, mobilité urbaine, désenclavement, équité territoriale, eau, assainissement, électrification etc…) dans le domaine social ( bourses familiale, bourses universitaires, CMU, pensions de retraite, etc.) en particulier.

Mais le problème, quelle que soit la portée des résultats obtenus dans ces différents domaines reste que la perception du plus grand nombre de Sénégalais renvoie au fait que la mal gouvernance gangrène notre environnement social et obère largement les performances espérées.

Notre économie reste tributaire de la contrainte budgétaire, véritable tendance lourde, marquée par une masse salariale de 1273 milliards en 2023, par le montant de la dette 11 326 milliards soit 68% du PIB (service de la dette 1 693,9 milliards de FCFA) et par les défenses de transfert.

Mais c’est surtout le problème de la sincérité du budget qui continue de se poser. En effet, quand pour l’élaboration du Budget National, un Opérateur économique est capable de déterminer l’inscription d’une dépense prioritaire et que des chapitres sont reconduits, année après année, avec une légère progression à chaque fois, sans considération des amortissements et de l’opportunité cela pose le problème de la sincérité du budget en question. Il s’y ajoute que des transactions financières sont souvent menées au sein des ministères pour disposer de liquidités à des taux usuriers. 

En considération de tout ceci, si notre budget 2023 est projeté à 6 415 milliards de FCFA et que le déficit est de l’ordre de (5,5%) alors celui-ci pourrait, pour le moins, être ramené à 3% (objectif recherché) sans effort supplémentaire, juste en introduisant des ajustements dans l’élaboration du budget. En outre l’action de l’Etat doit être soutenue par une vision stratégique, avec des politiques économiques qui valorisent les acteurs nationaux, notamment le secteur privé.

La gouvernance démocratique, sociale et environnementale

Les conclusions des Assises nationales s’imposent aujourd’hui comme un patrimoine. Le consensus est réellement assez fort auprès des citoyens, des universitaires et de la majorité de la classe politique. Une nouvelle définition des pouvoirs publics et des politiques publiques doit prendre appui sur les principes ainsi que sur les projets de réformes de transformation et de moralisation de la société énoncés dans le rapport des Assises Nationales.

Les pouvoirs du président de le République sont exorbitants et empêchent notre système démocratique de respirer convenablement. Au-delà de la perception que le plus grand nombre a du fonctionnement de la Justice et de la magistrature, il y a lieu de trouver des mécanismes pour limiter les pouvoirs du président et d’envisager la possibilité de le déchoir dans des circonstances bien définies. Les ministres au-delà de leur responsabilité politique qui peut entrainer (normalement) leur limogeage, doivent pouvoir être poursuivis au plan pénal (Parquet financier). Il nous faut créer des Institutions fortes et promouvoir une gouvernance démocratique équilibrée dans le strict respect des droits de l’homme. La justice sera renforcée (Cour Constitutionnelle et Parquet financier) pour gagner en autonomie et en indépendance (Saisine et poursuites, Gestion des Carrières etc.).

La démultiplication de certaines institutions ne se justifie sans doute pas mais il s’agit de construire un consensus pour qu’au-delà des Institutions qui incarnent le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, les places qui s’imposent soient accordées au Pouvoir Judiciaire et à la Presse.

Les partis politiques et les syndicats feront l’objet d’une rationalisation pour fluidifier l’expression des suffrages et améliorer le dialogue social. La gouvernance sociale permettra de refonder le système éducatif, à tous les niveaux, à l’issue d’une large concertation afin qu’il réponde à l’exigence de qualité. Il faudra de même entreprendre une évaluation exhaustive du système de Santé afin de réorganiser la pyramide sanitaire au niveau national et de repenser la hiérarchie des priorités dans l’allocation des ressources publiques.

Les autres aspects liés à la Culture, aux Sports, à l’emploi des jeunes et aux préoccupations de la Diaspora occupent une place extrêmement importante et nécessitent un traitement tout aussi important. C’est la raison pour laquelle devrait s’ouvrir pour le Sénégal, malgré les contraintes calendaires le temps d’une transition pour asseoir plus de sérénité et une certaine paix sociale entre les acteurs politiques et de la société civile. C’est d’abord et avant tout une affaire de volonté politique. Il nous faut comprendre que le dialogue politique est devenu nécessaire par ces temps relativement troublés, pour apaiser notre environnement.

Le besoin d’une transition s’impose à nous depuis la fin de la première alternance (2012) pour convenir du chemin à emprunter ensemble (nouvelle Constitution véritablement consensuelle, la vision prospective ou stratégique (à l’horizon de 25 ans à 30 ans, la gouvernance démocratique et sociale etc.). Il se trouve que nous ne pourrons pas différer ce rendez-vous indéfiniment au risque que cette transition finisse par s’imposer à nous. Elle sera soit voulue, soit subie (ce qui n’est jamais une meilleure option) et a pour le moment besoin d’une part, d’un temps aménagé (pour construire un large consensus national en 2023 le temps qui nous sépare de la prochaine présidentielle et, d’autre part, d’une période de mise en œuvre ( à l’entame du prochain quinquennat à partir de Mars 2024).Il devient dès lors impératif pour les acteurs de la Société Civile, des Assises, les universitaires et la classe politique de s’atteler à cette tache de haute portée patriotique.

Souleymane Nasser Niane est Conseiller en Organisation et en Management, Expert/ Consultant des Nations Unies.