LA LOI D’AMNISTIE, LE DÉNI DE JUSTICE PERMANENT ?

Une proposition de loi en passe d’être adoptée au Sénégal ravive les tensions au sujet de l’amnistie. Cette proposition vise à interpréter la loi du 13 mars 2024 ayant accordé l’amnistie pour les crimes et les délits liés à des manifestations politiques ou ayant des motivations politiques qui ont été commis entre le 1er février 2021 et le 25 février 2024.

Lors de ces évènements, soixante-cinq personnes ont été tués et près d’un millier ont été détenues arbitrairement, maltraitées et parfois torturées, selon plusieurs organisations de défense des droits humains et un collectif de journalistes. La loi d’amnistie a été adoptée dans « un esprit de réconciliation », tel que déclaré par le président de l’époque, Macky Sall. Elle a permis l'organisation des élections présidentielles de 2024 et une transition pacifique du pouvoir à Bassirou Diomaye Faye, qui a été libéré de sa détention grâce à la loi. M. Faye a rapidement nommé le chef de l'opposition Ousmane Sonko au poste de premier ministre, lui aussi libéré en vertu de la loi d'amnistie.

Si cette loi a effectivement sorti le Sénégal d'une impasse politique, elle a introduit l'impunité dans un pays qui a longtemps fait figure de modèle en matière de protection des droits humains. Comme l'ont démontré nos organisations dans un rapport publié en janvier dernier, la loi d'amnistie est en tout point contraire au droit international et à la jurisprudence des juridictions régionales telles que la Cour et la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples, et la Cour de justice de la CEDEAO. Elle contredit tous les principes énoncés par les Nations Unies.

En l'état, la loi empêche les victimes des pires abus d'accéder à toute forme de justice. Les victimes sont privées de leur droit à un recours effectif pour les violations qu'elles ont subies. Leur droit de connaître la vérité sur les abus est réduit à néant. La loi piétine l'obligation du Sénégal d'enquêter et de poursuivre les personnes susceptibles d'être pénalement responsables de violations flagrantes des droits de l'homme. Enfin, en offrant une immunité inconditionnelle aux bourreaux sans exiger d'eux qu'ils remplissent la moindre condition préalable, la loi sacralise l'impunité.

L’espoir fut toutefois retrouvé lorsqu'en décembre 2024, le Premier ministre Ousmane Sonko a annoncé son intention d'abroger cette loi, « pour que toute la lumière soit faite et les responsabilités établies de quelque bord que ce soit », et que des fonds destinés aux victimes soient inscrits dans le projet de loi de finances pour l'année 2025.

La proposition de loi récemment déposée par un député de la majorité de M. Sonko était censée acter cet engagement. En réalité, elle fait tout le contraire.

Non seulement la proposition de loi n'abroge pas la loi, mais elle représente aussi, selon les observateurs politiques, un changement radical de position de la majorité, suggérant que celleci préfère maintenir une amnistie à son seul avantage.

La proposition de loi, qui ne vise qu'à fournir une interprétation de la loi d'amnistie, soulève plus de questions que ne fournit de réponses.

Nous admettons que le préambule suscite de l'enthousiasme, puisqu'il indique que la proposition vise à « adapter le corpus juridique interne » aux obligations internationales du Sénégal en vertu de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ainsi que du Statut de Rome. Elle exprime à juste titre que l'interdiction de la torture et les crimes du Statut de Rome ne peuvent bénéficier d'une amnistie. Cependant, la proposition elle-même reste silencieuse sur ce point fondamental alors qu'elle devrait l’aborder expressément, la force contraignante d'un préambule étant laissée à l'appréciation du juge.

Le principal ajout de cette proposition de loi est de préciser que l'amnistie s'applique aux actes « ayant exclusivement une motivation politique ». Cette précision est loin de répondre aux exigences de l'État de droit, car elle contrevient à deux principes juridiques fondamentaux : la sécurité juridique et l'égalité devant la loi.

S’agissant d’abord du principe de sécurité juridique. La clarté, la détermination, l'accessibilité et la prévisibilité constituent des exigences essentielles de toute loi affectant la responsabilité pénale. Alors que la loi d'amnistie sénégalaise initiale couvre les actes criminels liés à des manifestations politiques ou ayant des motivations politiques, le projet de loi précise que la loi s'applique aux actes « ayant une motivation exclusivement politique ». Malheureusement, sans offrir quelque définition à cet ajout, le projet de loi sème le flou.

Il est évident que l'amnistie s'applique traditionnellement aux crimes et délits politiques, qui constituent des types d’incriminations pour lesquels des mesures alternatives, comme la négociation, pourraient efficacement permettre de restaurer l'État de droit, rétablir la confiance dans les institutions et prévenir de nouveaux délits

Cependant, il est essentiel que les lois d'amnistie soient formulées avec suffisamment de précision et de clarté concernant le champ d’application personnel, matériel et temporel de l'amnistie, tant ces lois ont une incidence sur la responsabilité pénale dans un contexte sociétal sensible. Distinguer les actions politiques des autres actions sociales peut être une démarche subjective et spécifique au contexte.

Le motif exclusivement politique dans la proposition de loi, érigé en critère principal pour déterminer le champ d'application de la loi, ne répond pas à l'exigence de précision et de clarté. Bien que la proposition prétende ne rien ajouter à la loi, elle précise que les faits se rapportant aux manifestations ne sont amnistiés que s’ils ont une motivation exclusivement politique. Cela signifie-t-il que seuls les manifestants demandant un changement politique sont couverts par l'amnistie ? Qu'en est-il des forces de sécurité qui réagissent violemment aux manifestants, agissent-elles exclusivement par motivation politique ? Qu’en estil des milices privées armés qui tirèrent sur les manifestants ? De même, quel sort pour les jeunes apolitiques qui ont suivi le courant populaire, se sont laissés entraîner et ont commis des infractions contre des bâtiments publics ? L'amnistie les couvre-t-elle ?

Nous pensons que le critère de « motivation exclusivement politique » devrait être clarifié, sinon supprimé. La proposition devrait en outre énumérer clairement les crimes et délits qui seront amnistiés.

Ensuite, cette proposition législative menace une norme juridique fondamentale : l'égalité devant la loi. Cette dernière exige que les critères de l’amnistie ne soient pas conçus pour couvrir des individus spécifiques. Le manque de lisibilité de la proposition pourrait être un stratagème pour restreindre l'amnistie à certains individus seulement. Cependant, l'introduction d'une exemption pénale pour les acteurs politiques conduirait à une discrimination dangereuse et pourrait contribuer à légitimer la violence politique, comme l'a affirmé un observateur sénégalais

Dans l'ensemble, la loi d'amnistie, telle qu'interprétée par la proposition législative, nécessite des améliorations cruciales pour se conformer aux normes de l'État de droit. En l'état, et si le Parlement adopte le projet de loi interprétatif, la loi d'amnistie demeurera en violation flagrante du droit international. Elle continuera à priver les victimes des pires abus des droits humains de toute forme de justice. Et elle bloque l’obligation du Sénégal d'enquêter pour faire éclater la vérité sur les événements tragiques, de situer les responsabilités et de poursuivre les personnes susceptibles d'être pénalement responsables.

Alioune Tine est fondateur d’Afrikajom Center de Dakar.

Amrit Singh est Professeure de droit et directrice exécutive du Rule of Law Impact Lab de l’école de droit de Stanford.